专访姚洋:不能让地方政府“失能”
2024-05-14 【 字体:大 中 小 】
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经济观察网 记者 宋笛 2月22日,在亚布力中国企业家论坛第二十四届年会上,北大博雅特聘教授,北大国发院经济学教授姚洋接受了经济观察网的专访。专访中,姚洋分析,中国经济潜在增速仍在5.5%左右,因此,2024年GDP增速目标应该设定在5%以上,可以是5%—5.5%这个区间。
要实现这一目标,“三驾马车”(消费、投资、出口)各有侧重。姚洋预计,2024年消费和出口将持续增长,但增速难以出现大幅度提升,要实现全年增长目标,投资的作用很关键。在投资中,地方政府发挥着重要作用,但在目前地方政府债务承压、能力收缩的情况下,经济增长也会面临压力。
因此,姚洋建议可以先给地方政府“减减压”,让地方政府能够比较充分地发挥其在经济中的作用。“我们可以给地方政府发4万亿元资金作补充,刚好把疫情中地方政府增加的4万亿赤字填平,减轻地方政府的债务,让地方政府轻装上阵。”姚洋说。
姚洋提示,过去地方政府在经济中发挥的作用过于显著,但要削弱这一职能,只能慢慢来,不能让地方政府的经济角色突然“失能”。
经济观察网:两会召开在即,你觉得2024年的GDP增速目标应该定多少?
姚洋:要制定目标,首先要确定中国的潜在增长速度是多少,不同的人有不同的算法。我认为GDP潜在增速基本上还是在5.5%左右,所以我们是没达到潜在增速的。
如果要给政府提建议的话,我觉得不要提一个“5%左右”,因为今年要以增长为主,能不能提“5%—5.5%”区间目标,就是必须超过5%。
提这样的一个目标,还有一个重要的原因是要实现我们的长期目标,比如2035年要实现人均GDP达到中等发达国家水平, GDP总量相比2020年就需要翻番,计算下来这些年的平均增速应该是在4.7%左右。但是过去几年平均增速是不到4.7%的,现在需要赶一赶,如果前面几年都不能达到平均4.7%的增长,后面就更难了,所以我认为增速目标还是应该定高一点。
经济观察网:要实现这样的目标,“三驾马车”中哪一个面临压力比较大?
姚洋:先看出口,去年最后几个月出口已经实现正增长,今年应该会继续小幅度增长,增幅预计很难超过5%;再说消费,我们很难把需求增长的希望全部放在消费上,因为消费的增长最终需要靠收入增长,但收入短期内是很难增长起来的。2023年有人估算,消费增长达到9%,今年很难再有显著提高。算来算去,最好的方法还是让政府花钱。政府花钱了,也就给整个市场注入了流动性,注入了需求,经济就转起来了。
地方政府支出能力很强,是我们经济中非常重要的组成部分。目前我们的财政收入大概是中央拿一半、地方拿一半,地方还有很多非税收入。当然目前受到房地产市场的影响,可能少了一些;中央的钱,又有80%通过转移支付等方式返还给了地方政府,所以从支出来看,地方政府的支出占到85%,中央只占15%。
根据我们的研究,地方政府在经济中主要发挥两方面作用:一方面,地方政府会创造需求,本身就是一个大的需求源;另一方面,地方政府有放大效应,比如有的企业拿下来地方政府的采购项目,就更容易在市场上融到资。此外,地方政府的投资会形成资产,资产用来抵押可以再借出钱来,还有金融方面的扩张效果。
因此,当地方政府面临收缩的时候,整个经济可能会不可避免地出现收缩。
经济观察网:但目前地方政府受债务限制较多,我们也看到最近出台了一些约束高债务地区政府投资的政策。
姚洋:这也是我要说的,我觉得现在政策目标比较多。比如我们今年经济增长目标的权重是比较高的,但也不意味着其他目标的权重就变低了。这种情况下,很多政策都是“犹抱琵琶半遮面”,担心一执行扩张性政策,地方政府又会乱借债。房地产政策也是这样,一方面反复强调要给不同类型的房地产企业放贷,另一方面又要做白名单。出台一个政策后,又出台一个政策,把上一个政策“往回拉”,所以我觉得今年要实现5%以上的增长还是有难度的,还要再努把力。
经济观察网:从这种情况出发,你觉得政策的重点应该是什么?
姚洋:我觉得首先要给地方政府“减减压”。地方政府压力比较大,疫情期间,地方政府赤字增加了4.2万亿元,现在有种说法是要“勒紧裤腰带”,但有些地方对这个的理解是比较片面的,对债务的态度也是非常谨慎的。
实际上,对我们国家来说,目前经济增长速度低于潜在增速,意味着债务可以转化成实际产出,有了对应物就不会造成通胀。
再进一步,地方政府债务的形成原因是复杂的,不能采取一种“谁家的孩子谁抱走”的态度,还是需要更高层面下定决心,对地方政府债务进行一次整体清理。
我们看到,目前一些“分类管理”的方式,实际上也是企图找到一个多目标的平衡点。
经济观察网:那你认为更“当下”的解决方法应该是什么?
姚洋:我觉得当下就先别管债务问题,先救地方政府一把。我们也不用像美国一样印那么多钱,我们就发个4万亿元给地方政府做补充,刚好把疫情赤字的4万亿元填平,减轻他们的债务,让地方政府轻装上阵,释放活力,推动经济增速靠近5.5%的潜在增速。
经济观察网:但地方政府的债务也确实是个问题,今年将会启动“新一轮财税体制改革”,你认为应该如何进一步管控地方债务的增长?
姚洋:我提的方案就是进一步发挥地方人大的作用,把地方人大的财政权做实了,把所有地方的资产、负债都纳入地方人大的预算和决算管理,让地方人大来监督,我觉得会有效约束地方债务扩张。为什么我们中央的赤字那么多年一直在3%这条“红线”以下,因为它还是有人大约束的。
现在地方债管理自上而下是比较难的。很多地方并不清楚自己欠了多少款。我前不久去一个内陆省,他们核算地方债核算出来3万亿元,但也有人说不止,因为核算只核算到市,下面还有县、乡,更何况下级行政机构也不一定说实话。他们也在猜,你是要惩罚我还是免我债务,如果惩罚我,我就少报点;如果免我债务,我就多报点。
经济观察网:地方政府投资的空间还大吗?
姚洋:我觉得是有的。我们老说没有投资机会,以北京为例,四环外有非常多可以再好好建设的地区。再比如老旧小区改造、安置房建设等。发达国家也都是经历过这么一个高速建设时期。
当然,现在地方政府在经济中扮演的角色确实有点过重,但是要让地方政府退出这个角色,需要缓慢过渡,不能让地方政府的经济角色突然“失能”。
经济观察网:你是怎么理解目前中国企业大量“出海”的现象?
姚洋:我觉得这是一个很好的现象,也需要政府鼓励和引导。之前我看到一家汽车企业在意大利设了厂,基本上是进入了西欧的心脏地带。
在新能源汽车、自动驾驶等很多领域,中国企业在全球都非常有竞争力,在一些领域甚至是领先的。所以,我对中国经济本身是一点担心都没有,中国经济本身势头还是很猛的,只是在一些政策、思路上需要进一步优化和调整。
有些政策落地的时候力度太强,出现问题又往回收,但对经济的负面影响已经造成了,在这方面需要多注意。
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